黨的十九屆五中全會公報指出，要“堅定不移建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國”，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理無疑是其核心要素和關(guān)鍵所在。內(nèi)容層是互聯(lián)網(wǎng)物理架構(gòu)層、邏輯架構(gòu)層最終呈現(xiàn)的事物樣態(tài)。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的概念有廣義和狹義之分：廣義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，是指對全部互聯(lián)網(wǎng)信息的質(zhì)量統(tǒng)籌和資源配置，既包括互聯(lián)網(wǎng)信息的生產(chǎn)、傳播、使用等所有環(huán)節(jié)，也包括保護優(yōu)質(zhì)信息、抑制劣質(zhì)信息等多重目標(biāo);狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，是指一種以負面清單為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)、多主體協(xié)同的信息質(zhì)量監(jiān)管，強調(diào)對不合格和不良信息的限制或禁止。

在此，筆者贊同廣義概念，理由如下：其一，切合建設(shè)天朗氣清、生態(tài)良好的網(wǎng)絡(luò)空間、構(gòu)筑億萬民眾共同精神家園的要求;其二，符合信息生態(tài)學(xué)的基本規(guī)律，互聯(lián)網(wǎng)將逐漸自創(chuàng)生成一個以網(wǎng)絡(luò)為媒介，由主體信息人和客體信息、信息環(huán)境有機組合，具有一定內(nèi)在自我調(diào)節(jié)能力的信息生態(tài)系統(tǒng);其三，契合檢察機關(guān)立足檢察職能積極服務(wù)和保障網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)的指導(dǎo)理念，堅決與網(wǎng)絡(luò)犯罪作斗爭的工作部署。

在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的第一階段，相關(guān)規(guī)范性文件大多落腳于對違法信息的監(jiān)管和處罰，譬如《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》第9條、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》第16條、網(wǎng)絡(luò)安全法第12條等，涉及網(wǎng)絡(luò)犯罪的規(guī)定主要有刑法第253條、第286條、第287條等，相關(guān)司法解釋有最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于辦理非法利用信息網(wǎng)絡(luò)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的第二階段，開始轉(zhuǎn)向內(nèi)容生態(tài)治理。國家網(wǎng)信辦發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)踐行的生態(tài)范式，以全面優(yōu)化并重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)結(jié)構(gòu)為新角度，既指向不良內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管，又指向內(nèi)容生態(tài)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容包羅萬象、生態(tài)視域復(fù)雜偶聯(lián)、治理主體多元且角色交叉轉(zhuǎn)換，倒逼治理模式創(chuàng)新。“權(quán)力清單”“負面清單”等清單式治理作為一種新型治理模式正在孕育和成長，已經(jīng)實現(xiàn)了從政府治理到市場治理與社會治理的創(chuàng)新擴散。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的復(fù)雜性決定了既需要正面清單模式也需要負面清單模式。所謂正面清單，就是列明互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體等各類網(wǎng)絡(luò)主體可以生產(chǎn)什么互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品，可以傳播什么互聯(lián)網(wǎng)信息，可以使用相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的領(lǐng)域和名目;所謂負面清單，則是列舉法律禁止的事項，諸如網(wǎng)絡(luò)不合格和不良信息，特別是互聯(lián)網(wǎng)中劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、傳播和適用等相關(guān)行為的規(guī)制。清單模式是政府治理模式的重大轉(zhuǎn)變，也是堅持中國特色社會主義法治道路的制度創(chuàng)新。

一、治理主體與治理相對人的雙負面清單模式——公權(quán)力與公民權(quán)的互相制約。在本文關(guān)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)治理的語境下，生態(tài)治理的第一指向為不良內(nèi)容，“以負面清單為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)、多主體協(xié)同的信息質(zhì)量監(jiān)管”。該指向下的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容形態(tài)多樣、數(shù)量龐大、牽涉主體和環(huán)節(jié)繁雜，正面清單難以列出，因此，適合用負面清單對違法信息進行明示。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的第一階段正是基于此種思路。

通常意義的社會治理，政府作為典型的治理主體，社群組織作為帶有自治色彩的治理主體，而企業(yè)、公民乃至社群組織則作為治理相對人，負面清單指向治理相對人，為其劃出禁區(qū)。然而，由于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)者、傳播者和使用者會出現(xiàn)角色交叉和互換，譬如政府等作為制定法律政策、開展治理舉措的治理人的同時，也會成為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)者和傳播者，社群組織、平臺也具有相似特質(zhì)。如此，制定面向傳統(tǒng)意義上的治理人的負面清單就成為因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)新形態(tài)的舉措，從而對刪帖、屏蔽、禁言、限制下單、限制用戶權(quán)益、警告、罰款、封號、下架等公權(quán)力和“平臺權(quán)力”的濫用劃定禁區(qū)。治理人和治理相對人角色融合，他律、自律與互律具有了共在性和同時性。

二、違法內(nèi)容與不良內(nèi)容的雙軌制治理模式——國家監(jiān)管與社群自治的互動。從種屬意義上說，網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容包含違法內(nèi)容，法律可以規(guī)制違法內(nèi)容，卻對囊括在合法內(nèi)容之內(nèi)大量的不良內(nèi)容效力甚微。然而，這些游走在法律范疇之外的大量不良信息雖然沒有觸犯法律，卻違背公序良俗、道德風(fēng)尚，具有相當(dāng)程度的社會危害性，不可忽視。若完全將這些帶有道德評價色彩的不良信息“入法”，將可能泛化法律所保護的法益;如果將不良內(nèi)容完全納入道德范疇，繼續(xù)堅守“法無禁止皆自由”之理念，則必然導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)行為失范。

為應(yīng)對這種困境，筆者認(rèn)為，可以將網(wǎng)絡(luò)違法內(nèi)容和有害內(nèi)容分而治之，充分發(fā)揮社群組織的自治功能，充分發(fā)掘企業(yè)平臺的“在線看門人”的職責(zé)潛力，賦予不同主體以不同的治理權(quán)限，申言之，將違法內(nèi)容的治理權(quán)歸于政府公權(quán)部門，以國家的法律法規(guī)等“硬法”進行規(guī)制;將有害卻不違法的內(nèi)容治理權(quán)歸于社群組織和企業(yè)平臺，以行業(yè)自律性質(zhì)的規(guī)章、協(xié)議等“軟法”進行調(diào)節(jié)，兩者良性互動，“軟硬”協(xié)調(diào)，合作共治。

三、正負面清單的對向標(biāo)示治理模式——網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生產(chǎn)的供給側(cè)調(diào)整。誠然，負面清單僅列明哪些互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品不能生產(chǎn)、哪些互聯(lián)網(wǎng)信息不能傳播、哪些網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容不能使用，除清單所列禁區(qū)外，其他網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容并無限制。負面清單治理模式可以最大限度地保障網(wǎng)民自由價值的實現(xiàn)，促進個人的全面健康發(fā)展，理清政府監(jiān)管權(quán)和公民權(quán)之間的邊界。

然而，“內(nèi)容生態(tài)”作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的一種新指向正逐漸取得社會共識，其是一種雙向調(diào)控方法，既可在發(fā)現(xiàn)不合格網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和違法信息行為的情況下觸發(fā)干預(yù)手段，也可在互聯(lián)網(wǎng)常態(tài)運行中持續(xù)性地催生和激發(fā)正向內(nèi)容元素。因此，有必要適度運用起輔助作用的正面清單模式，從如何增加合法、正能量方面內(nèi)容供給的角度，對內(nèi)容制作、生產(chǎn)等提出正面的、引領(lǐng)性的要求，鼓勵網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布含有正能量內(nèi)容的信息，與負面清單形成正反兩方面的標(biāo)示效用，從而全面提升網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理效果。《規(guī)定》第5條首次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了弘揚社會主義核心價值觀、宣傳優(yōu)秀道德文化和時代精神等7種有益信息，開辟了“內(nèi)容生態(tài)”維度的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)指向，不再拘泥于不良內(nèi)容監(jiān)管的被動模式。在檢察領(lǐng)域，“加強網(wǎng)上正面宣傳和輿論引導(dǎo)，形成正確的輿論導(dǎo)向和價值取向，以推進檢察機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作”的方針措施是正面清單模式的實際運用。

(作者單位：清華大學(xué)法學(xué)院)

關(guān)鍵詞： 網(wǎng)絡(luò)治理